“实质性”这个词在政府采购中经常见到。比如，我国《政府采购法》第三十六条出现“实质响应”，第三十八条出现“实质性变动”；《政府采购法实施条例》第三十四条、第三十七条出现三处“实质性要求”，第七十四条出现“实质性内容”；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第八十七号）第四十六条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条出现“实质性要求”，第五十条、第五十一条出现“实质性内容”，第七十一条出现“实质性修改”。
上述众多有关实质的说法究竟是怎么回事，有的说是价格因素，有的说是技术参数，有的说是理化指标，有的说是售后服务，至今还没有看到一个统一的权威性解释，以至于采购人在使用“实质”这一概念时经常出现“乱点鸳鸯谱”的笑话，造成采购需求的不规范、不完整，使采购进程受到影响。如在家具采购或公务用车采购时，把家具、公务车的油漆颜色作为实质性条款对待，殊不知油漆的颜色是可以根据用户需要而进行调换的，应当列为一般性条款；还有的把公务车三包期限增加到不低于五年作为实质性条款，如按国家标准，这根本违反了国家质量监督检验检疫总局令第150号《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》第十七条“家用汽车产品包修期限不低于3年或者行驶里程60,000公里”的规定。这样的所谓“实质性”条款，不仅对保证采购质量毫无帮助，同时还给了投标人对此进行质疑和投诉的话柄和理由。
实质性条款的法律规定
《中华人民共和国合同法》第三十条规定：“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。”该法条有二层意思，其一是投标文件要与招标文件相一致，如果投标文件与招标文件不一致则该投标文件视为投标人提出的“招标文件”，投标人所提供的承诺只能为投标人自己所享用；其二是规定了何为招标文件的实质性内容。
与实质性条款不一致的表现
一是采购标的物，即购买的产品内容或者服务采购的实际要求。如采购人要买的是电脑，你不能提供打印机，这就是标的物不一致；采购人要求服务的是机关的办公区，你响应的是职工生活区，这也是与标的物不一致的表现。
二是采购数量，如采购计划明明要100台空调，投标人只提供80台，这就是采购的数量与招标文件不一致；又如物业服清单明确要求服务采购人的机关全院，而投标人只响应其职工食堂和锅炉房，或者服务人数有差异。上述都是数量不清的表现。
三是采购质量，包括重要的技术标准、重要的技术参数、重要的技术规格、重要的物理性能等，一般按八十七号令第三十一条所规定的“核心产品”来划定。如公务车的发动机排量和排放标准、IT产品的CPU主要参数、家具主要板材的材质要求、制服面料的纱支密度和色牢度、印刷纸张的克重等。物业服务的服务质量要求，如保洁程度。
四是采购价款，根据八十七号令第十三条规定，货物项目可以设定中标成交货物的最高限价、服务项目也可以设定服务报酬的最高限价，还包括支付方式和支付周期，如果投标文件违反货物或服务的最高限价，或者支付方式和支付周期自说自话，这也是与招标文件不一致的表现。
五是履行期限，即货物项目的货物交付时间，物业服务项目的服务周期。还包含国家规定的货物质量三包期限，如电器货物、公务车等必须按国家质量监督检验检疫总局制订的标准强制执行。
六是履行地点，即货物项目的货物交付准确地点，服务项目的服务范围。
七是履行方式，可以是货物项目的现实交付，指转移标的物的占有，中标人将货物送达采购人指定的地点交付；也可以拟制交付，指投标人将货物提单、仓单、所有权证书等交付代替物的交付交付给采购人。如物业服务项目的服务人员每日清扫次数、门卫24小时守护等。
八是违约责任，包括违约责任的解决办法：继续强制履行、违约金、损害赔偿。其中：继续强制履行应按照《合同法》第一百零七条规定，强制违约人实际履行；违约金的额度应按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百二十一条：“当事人约定的定金数额超过主合同标的额百分之二十的，超过的部分，人民法院不予支持”；损害赔偿则应按照《中华人民共和国消费者权益保护法》(2013年修正)第四十条规定“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。消费者在接受服务时，其合法权益受到损害的，可以向服务者要求赔偿”。
九是解决争议方法，按照《合同法》第一百二十八条规定“合同争议的解决事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。涉外合同的当事人可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的判决、仲裁裁决、调解书；拒不履行的，对方可以请求人民法院执行”。
